金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济的核心。“安全”与“风险”是一对共生的概念，只有防范和化解风险才能真正做到保障安全。金融及金融风险均有其自身的特点，对金融风险，司法机关和金融监管部门都是重要的治理者，都担负着维护金融秩序稳定、保障金融安全的职责。现代金融风险外部性强，即使仅限于市场主体之间的金融交易行为，其引发的风险也有很强的外溢和传导效应，甚至引发灰犀牛、黑天鹅事件。显然，金融风险的各治理主体不能停留在传统的单打独斗模式上，而应在发挥各自优势的同时，走协同治理之路。本文试以金融交易中的典型行为——银行贷款为例，分析县区域金融司法与金融监管在实现协同治理方面的可能路径。

一、金融风险的治理困境

一般认为，金融风险是金融市场失灵和金融监管失灵这两者共同作用的结果，［１］金融风险的治理成为政府、社会、市场主体共同关心的问题，也成为经济学、管理学、法学等学科的重点研究领域。近年来，尽管金融监管制度不断完善，但灰犀牛、黑天鹅事件仍然屡有发生，资本市场的创新产品或衍生产品屡有爆雷，投资者遭受重大损失，引发一系列社会问题。

（一）金融风险自身的特点

１．传染性。金融机构承担着中介机构的职能，割裂了原始借贷的对应关系。处于这一中介网络的任何一方出现风险，都有可能对其他方面产生影响，甚至发生行业、区域的金融风险，更有甚者将引发系统性或世界性的金融风险，导致金融危机。例如２００７年的美国次贷危机，由美国次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭引发，冲击波席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场。

２．高杠杆性。在资本市场上，投资银行等机构自有资金有限，主要靠货币市场上的大宗借款来放大资产倍数。同时，这些机构投资的衍生产品具有高杠杆属性，保证金交易制度使衍生产品投资的杠杆效应呈倍数放大。客观地说，在市场经济尤其资本市场发展趋于成熟的过程中，加大资金杠杆是一种市场行为，是一种正常的市场创新，但高杠杆的同时，高风险如影随形，会推高金融企业的负债率，容易诱发债务风险传递的多米诺骨牌效应，抬升社会债务融资成本，造成相关金融机构的不良资产激增和地方债务风险增大。

３．不确定性。专业风险管理者凭借先进的知识、技能以及丰富的实践经验，自信能够辨明和应对事件发生的各种状态及可能性。在精确而严谨的数学语言中，这样的风险图景是一种概率分布，但对金融风险而言，对基础产品过度包装、产品不断创新、衍生产品不断发展、信息不对称，加大了风险因素的不确定性。诱发金融风险的原因也具有多样性，除了金融产品本身的脆弱性、周期性外，监管制度漏洞、交易的非理性行为，也是金融风险的诱因，这些诱因的多样性，进一步推高了风险的不确定性。

金融风险自身的特点，使得对金融风险的治理有着客观的困难。

（二）银行等金融机构借贷中的部分乱象

１．名义借款人与实际用款人不一致。实际用款人由于信用、资产等原因，为了规避审查，由名义借款人出面办理贷款手续、签订贷款合同，在银行发放贷款之后将贷款转移至实际用款人名下。名实不一致时，多方主体对这笔贷款处于失控状态，不仅借款人对所借款项失去了支配权利，对履行还款义务失去了控制，银行等金融机构也对借款的实际用途、责任主体失去了监管。这种名实不一致的现象，或因名义借款人与实际借款人串通，或因银行等金融机构出于业绩考核压力而放任默许。

２．利用政策套利。有的房地产开发商为了解决开发过程中的资金短缺问题，利用商品房按揭政策进行套利，即利用亲朋好友名义或营销人员名义购房，办理一整套从形式上看完全合法的按揭贷款手续，套取金融机构的贷款资金。实际上，名义上的购房人并不具有真实的购房意愿，也不具有后续还贷能力。银行虽然可以通过抵押贷款合同取得对抵押房屋的优先受偿权，但浪费的司法资源和造成的资金风险均触目惊心，对名义上的购房人也造成债务压力和信用危机。

３．贷款资金未流向真实经营实体。不少僵尸性质的个体工商户、僵尸企业通过形式上的合法贷款手续取得贷款资金，并未用于实际经营，从长期来看也无实际经营行为，其在贷款合同中仅仅担当资金通道的角色，从而造成银行等金融机构的巨额呆账、坏账。在贷款人方面，放贷之前审核不严，重形式审查轻实质监管，仅凭材料形式上的真实，忽视还款能力、借款用途等实质上的风险；出于扩大规模和业绩考核压力，重签约轻履约，致力于促成贷款合同签约，而忽视借款人是否能诚信、真实履约；在贷款资金发放之后，虽有相应的跟进督导、走访制度性要求，但制度执行不严、不实，存在形式主义。

（三）金融司法的规则困境

１．民商事审判中适用法律、行政法规与是否适用部委规章的冲突。司法机关在金融合同效力上，倾向于在不妨碍社会基本秩序的前提下，尊重合同主体的意思自治，尽可能促进交易，维持合同的效力。［２］如我国民法典第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。目前，我国金融市场的监管规则，绝大多数表现为部委规章，金融合同可能违反监管机构制订的部委规章，但不违反法律、行政法规强制性规定的现象较为常见，如果依照民法典的规定认定该金融合同有效，金融监管规则的约束力丧失，或引发更大的风险。

２．金融合同的基本标的不同于传统民商事合同的基本标的，导致审理金融合同纠纷时适用传统民商事法律规则出现局限。现代民商事法律制度发源于工业革命之时，主要以有形物为交易的基本标的，但现代金融交易活动则建立在无形的信用制度之上。传统的有形物的商品交易，钱货两清，交易风险基本可以预见，但现代金融交易往往衍生多重交易结构、多重交易主体，信息不对称的现象普遍存在，如果完全依据意思自治原则来审理金融合同纠纷，则无法有效解决信息不对称引发的欺诈、虚假信息披露、虚假陈述等问题。

３．金融风险的传染性和不确定性，引发了如何适用民事责任归责原则和如何界定因果关系的困难。合同法律关系中，以意思自治为原则，交易风险一般限定在合同主体之间，权利义务及法律责任也一般限定于合同主体之间，较少涉及第三人。但金融交易中信息瞬间万变，交易规模、交易速度与传统有形物的交易简直天壤之别，加之金融风险的传染性和不确定性，依靠民商事法律思维去寻找责任主体和分析因果关系有着明显局限。［３］

（四）县域金融监管部门的监管困境

金融监管一般意义上是指金融监管部门对金融机构、类金融企业和其他从事金融业务的企业及其经营活动进行监督和管理。就县级行政区域而言，有两个不同的金融监管主体：一是中国人民银行、银保监会在地方设立的派驻机构，可以称之为中央金融监管；二是地方政府及其职能部门，可以称之为地方金融监管。不论何种主体．其共同之处是行使行政权，其监管手段包括市场准入许可、检查、预警、处罚等。县域金融监管的困境有：

１．不同监管主体的监管目标并不完全一致。中央监管主体的目标更侧重于金融风险控制，而地方监管主体更侧重于促进经济发展。目标侧重点不同，致使两个监管主体之间存在监管重叠、监管空白以及协同不足等现象。

２．基层金融监管的技术措施与金融创新相比相对滞后。金融产品创新及其衍生品层出不穷，交易结构及关系复杂多样，特别是在互联网金融、数字货币等一系列新概念、新技术加持之下，基层县域金融监管面临着人员不足、经费保障不足、信息技术滞后、执法权有限等制约因素。

３．金融监管效果和效率存在地域差异。相对大城市而言，县级行政区域在经济发展水平、居民法治文化素质、信用体系建设、监管覆盖面等方面都不可同日而语，县域金融监管的生态环境处于相对落后状态。

二、金融风险协同治理的功能优势

（一）金融风险协同治理能取得比单一治理更好的效果

金融风险有其自身特点，金融风险所造成的危害广泛而深刻，影响到社会经济和人们生活的方方面面。对金融风险的治理，无论是金融监管的行政部门还是司法部门，任何一个单一主体都有其治理局限和困境。金融司法与金融监管主体在治理金融风险时分工协同，各治理主体发挥自身的优势，形成优势互补、整体合力，可以取得比单一治理更好的治理效果。

（二）金融风险协同治理更具有系统性和动态性

协同治理理论具有开放性、系统性、动态性等特征。由于金融风险的特殊性、不确定性，更需要从协同治理理论的系统性角度去看待治理问题。金融风险的治理是个大系统，金融司法、金融监管各子系统内部可自成一体、相互独立，但各子系统之间可能会相互矛盾，所以需要相互协调。此外，由于金融风险的传染性，更需要从协同治理过程的动态性看待治理问题。金融司法、金融监管的协同治理内容、阶段、目标因时制宜，这种动态性能有效遏制其传染性。

（三）金融风险协同治理更契合现行制度的顶层设计

自２０１７年以来，我国金融监管形势较为复杂，不同于以往放松监管、带活经济的监管思路，而是要规范金融创新、严防系统风险、限制和降低业务杠杆。２０１７年７月１５日，全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会。为此，金融监管部门针对主要金融业务领域出台了一系列监管政策，特别是于２０１８年４月２７日由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》．被普遍认为标志着金融领域强监管时代的到来。该《指导意见》要求遵循坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念。２０１７年８月，最高人民法院发布了《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》，要求加强与金融监管机构的协调配合，推动完善金融法治体系。探索建立人民法院与金融监管机构之间的沟通机制，定期通报涉及金融风险防范与金融安全的重要案件情况，强化金融监管和金融审判的衔接配合，推动形成统一完善的金融法治体系。可见，金融监管部门和金融司法部门早已从制度上作出了协同治理的安排。

三、金融司法与金融监管协同治理的实践路径

（一）完善协同治理工作机制

１．地方党委及政府承担领导者、组织者、协调者的角色。地方党委及政府承担着发展经济的职责，既是营商环境的管理者，又是经济秩序的保护者。中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》明确指出，要压实地方金融监管职责，要求地方政府明确监管机构、补充监管细则。在金融风险众多的治理主体中，唯有地方党委及政府具有相当的权威及职能来担当领导者、组织者、协调者的角色，搭建不同主体协同机构的平台载体、工作目标、工作原则、保障措施等，做好顶层设计。

２．金融司法部门、金融监管机构、地方职能部门共同商定协同治理纲领性文件及工作制度，成立领导机构及日常办事机构。通过纲领性文件和工作制度，明确各主体的职责范围、分工事项、沟通联系渠道、信息反馈方式，明确工作程序和工作要求，依托制度化、流程化的手段，构建和完善纵向、横向均协同高效的金融风险防范及化解机制。

（二）发挥司法机关在金融个案中的引导规范作用

最高人民法院《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》要求司法机关以服务实体经济作为出发点和落脚点，引导和规范金融交易。

金融纠纷包括金融领域的民商事纠纷、行政纠纷和刑事纠纷。在金融民商事纠纷中，通过对典型金融纠纷案件的审判，保护当事人的合法权益，打击违法违规行为，维护正常的金融交易秩序；在金融行政纠纷中，法院对金融监管部门的执法活动和金融监管规则进行审查，发挥监督作用的同时也评价规则是否合法合理。法律具有滞后性，金融产品的创新，总是试图突破现有监管规则。在现有监管规则的盲区，司法需要施以援手。法院通过审判活动对案涉交易行为进行司法评价，形成裁判规则，引导市场主体今后的交易行为。

（三）司法机关在审判活动中对金融监管规则的支持

金融市场有其自身特点，金融监管部门基于对金融市场监管的需要，会根据金融市场的变化或金融风险的周期性特点，不断调整或更新监管规则。虽然司法机关在治理金融风险时与金融监管部门的总体目标一致，但因为司法权和行政权的行使主体及两者属性的不同，导致司法机关在审判活动中对监管机构制订的监管规则表现为３种态度：漠视、尊重认可和通过法律技术参与监管规则的形成。［４］

目前第一种态度仍占多数，主要原因是行政监管部门出台的部门规则达不到法律法规的层次，无论是在合同法时代还是在民法典时代，司法机关在判断金融合同和金融交易行为的效力时，均从是否不违反法律、行政法规的强制性规定作出判断，从而形成对金融监管规则的漠视。

第二种态度在某些特定场合出现，但仍属少数。例如，２０２２年１月，最高人民法院出台了《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（以下简称《规定》），第２条明确了原告提起证券虚假陈述侵权民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百二十二条规定的，人民法院应予受理。但同时，最高人民法院与中国证券监督管理委员会联合印发了《关于适用最高人民法院〈关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定〉有关问题的通知》，第１条规定，人民法院受理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件后，应当在１０个工作日内将案件基本情况向发行人、上市或者挂牌公司所在辖区的中国证券监督管理委员会派出机构通报，相关派出机构接到通报后应当及时向中国证监会报告。对是否构成虚假陈述，虽然法院受理案件不是以相关事实是否被中国证监会认定查处为前置程序，但说明了对虚假陈述这一专业事项在审判活动中的认定，依赖于金融监管机构依据其监管规则作出的专业判断，也表明了司法机关在证券市场上的虚假陈述这一特定事项及特定场合下对监管规则的尊重态度。

第三种态度则是在金融风险强监管时代背景下，金融司法与金融监管出现某些融合的表现，是一种新的变化。例如，２０１９年１１月，最高人民法院印发《全国法院民商事审判工作会议纪要》，第３１条规定，违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。这意味着司法机关对合同效力的判断，在坚持是否不违反法律行政法规强制性规定的原则下，例外地适用部门规章中涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等方面的强制性规定，并且适用该部门规则还应进行法律技术的转化，即是否违反公序良俗。随着经济、金融、科技的快速发展，金融制度与交易结构不断创新、高度复杂化，金融司法应该在充分理解法律规范的基础上积极吸纳外部知识与方法，通过公序良俗对监管规则进行转换，从而参与监管规则的形成，展现对监管规则的强力支持。

（四）司法机关通过司法建议参与金融风险治理

司法机关参与金融风险的治理可以运用多种方式：一种是刚性方式，如通过对金融纠纷案件的审理，形成审判结论并制作具有强制执行效力的裁判文书；另一种是柔性方式，如司法建议，即司法机关在审理案件的过程中，发现不属于审判权或者不宜采用审判权解决的损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，而向有关单位或个人提出的注意事项或应当采取某种措施的具体建议。［５］这种建议主要以道德说教、工作提醒等方式进行，以非强制性方式出现。最高人民法院历来高度重视司法建议工作，曾于２００７年印发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，又于２０１２年印发《关于加强司法建议工作的意见》等文件，要求各级司法机关就案件审判工作中发现的有关问题，积极向有关单位提出司法建议，以最大限度实现司法审判政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。

司法机关针对金融风险问题提出司法建议，往往有其无可比拟的功能优势，一份高质量的司法建议可以堵塞多个漏洞，解决一批问题，促成一些部门或领域的行为更加规范，实现办理一案、治理一片的效果。［６］

司法机关在金融纠纷案件审理过程中，对发现的共性或个性的问题，可以能动地收集、识别、分析、归纳、整理，形成有针对性的治理金融风险的建议。要提高司法建议的权威性和可操作性，可以从加强保障落实和提高司法建议质量两方面入手。就提高司法建议的质量而言，司法机关首先要深入调查研究，透过现象看本质，对案件背后的实际情况进行分析，确保提出的司法建议切中要害、务实管用；其次要善于运用司法大数据，对某一时期、某一类案件反映出来的带有普遍性、倾向性问题进行提炼，从宏观角度提出司法建议；还可以建立专家咨询委员机制，对重大司法建议，邀请相关金融专家参与，精准找出问题，提出操作性强的建议。从加强司法建议的保障落实而言，司法机关可积极争取地方党委、人大和政府对司法建议工作的支持，也可以引入社会监督力量，可以召开新闻发布会、交流座谈会，邀请人大代表、政协委员等第三方人员参加，畅通人民群众参与舆论监督司法建议工作的渠道，更好地向社会宣传司法建议工作，赢得社会公众对司法建议工作的理解、尊重和支持，提升司法建议的公信力和社会影响力。

（五）金融监管部门为司法机关提供专业支持

“金融监管”本身就是一个实践性很强的概念，从整体角度来看，金融监管意味着由政府及其职能机构对金融机构或各类金融市场主体所施加的监督与管制，其中包括市场准入、业务范围、市场退出等方面的各种规则，也包括对金融机构内部治理的要求，如组织结构、风险管理以及风险控制等方面提出的管理要求。［７］金融监管部门因为长期从事金融市场的执法实践，具有更加丰富的实践经验和专业知识储备，对金融风险的感知更为敏捷，故在回应金融纷争、制订针对性解决方案上具有比较优势。同时，又因为金融监管机构拥有长期的金融市场实践经验，对金融市场发展趋势、金融产品创新状态、金融风险特点等方面有更广更深的了解，也能够收集到更加多样的信息，从而能为司法机关提供更为全面、更为专业的知识支持和信息共享。

（六）对金融违法行为责任追究的协同

１．责任追究协同有利于金融机构客观审核借款人的信用状况。金融借款人在申请贷款时，金融机构除通过本系统大数据分析了解借款人是否有贷款及逾期情况外，也会向司法行政机关获取借款人是否存在涉及行政违法、民事诉讼、执行和刑事处罚等的相关信息，据此对借款人进行客观真实的风险评估，并酌定贷款额度及期限，为防范贷款风险把好第一道关。

２．责任追究协同有利于司法机关客观审查借款人的合同履行能力和社会危害程度。司法机关在审理金融贷款民事、执行、行政、刑事案件中，如果借款人仅是因经济困难偶尔逾期偿还或出现违法犯罪行为，之前贷款信用良好、无违法犯罪前科、无主观故意骗贷拖贷，且一贯是诚实守信、踏实创业的自然人、法人或其他组织，司法机关在处理此类个案时，应当侧重调解、促进和解或酌情从轻处罚，慎用判决、限高、失信、冻结账户等措施，或在行政、刑事处罚中从轻处理。这样也有利于金融服务实体经济、服务金融消费者，从而形成良好的金融消费市场环境。反之，司法机关在处理时应当从有利于保护金融机构贷款安全出发，果断作出判决，利用司法手段尽快收回贷款，维护银行贷款安全和秩序，打击违法犯罪行为，挤压失信人的生存空间，营造诚实守信的金融消费环境。

【注释】

作者单位：江西省余干县人民法院

［１］靳文辉：“金融风险的协同治理及法治实现”，载《法学家》２０２１年第４期。

［２］申鸣阳：“强监管背景下的金融司法：以金融合同效力裁判为视角”，载《金融法制》２０１９年第１２期。

［３］鲁篱：“论金融司法与金融监管协同治理机制”，载《中国法学》２０２１年第２期。

［４］宋辉：“金融司法的金融监管功能及其权力界限”，载《大连理工大学学报（社会科学版）》２０２２年第２期。

［５］刘思萱、李友根：“社会管理创新为何需要司法建议制度”，载《法学家》２０１２年第６期。

［６］扬凡：“用好司法建议推进社会治理”，载２０２１年９月１０日《人民法院报》。

［７］宋玉笳：“全球金融治理演进经验与我国金融治理水平度量分析”，载《区域金融研究》２０２２年第３期。