制度层面上，设计者最初是将行政复议作为行政诉讼配套制度，定位于行政系统内部的层级监督。进入本世纪后，制度层面上对于行政复议的定位发生了重要的转变，尤其是２００７年《行政复议条例》第１条中明确提出该条例制定的目的是“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议”中的作用，这实质上是确立了行政复议具有更加重要的社会救济功能，而不仅仅是行政系统内部的层级监督功能，这在一定程度上改变了《行政复议法》对于行政复议功能的定位，正式确定了行政复议作为行政争议解决的重要制度。２０２０年４月，中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》中提到“行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。［１］司法部于同年１１月２４日公布的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（下文简称征求意见稿）的第１条也明确了行政复议作为化解行政争议主渠道的定位。２０２２年１０月２７日，全国人民代表大会常务委员会审议《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（下文简称修订草案），并于１０月３１日公布并征求意见。

为发挥行政复议化解争议主渠道的作用，推行了一系列体制、机制方面的改革。体制方面，《行政复议体制改革方案》中明确规定“除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责”，其实，早在２０１７年６月，浙江省人民政府发布的《关于深化行政复议体制改革的意见》中就率先提出“２０１８年，做到一级政府行政复议工作以‘一个口子’对外”。除此而外，各地还试点行政复议委员会参与办理案件，２００８年９月１６日，原国务院法制办公室还专门发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，就行政复议委员会的试点提出了明确要求。机制方面，各地也做出了诸多探索，这主要体现在审理方式上，积极推进行政复议案件的听证审理。

此外，就发挥化解行政复议主渠道的作用方面，还有不少学者主张，要尽可能地扩大行政复议的受案范围。［２］那么，在这诸多改革方案中，主渠道的定位与受案范围有没有必然联系呢？仅从形式角度来看，修订草案中关于受案范围进行了大幅度的修改，但是，这一修改有无触及行政复议受案范围的核心要素？行政复议的功能定位与受案范围的大小有无关系，尤其是主渠道的定位是不是必然要求扩大受案范围，以及影响行政复议受案范围的因素究竟有哪些呢？对此，本文拟从制度沿革、理论研究、实践需求等角度来进行分析。

一、功能定位的变化与受案范围的关系

行政复议的功能定位既是历次行政复议立法的关键和核心，也是行政复议理论研究中剪不断、理还乱的重要话题。对此，有研究者指出，极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，并且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响。［３］

理论层面对于行政复议的功能定位一直存在着不同的认识，既有主张应将申请人的权利救济功能作为行政复议的主要功能定位，［４］也有主张行政复议的第一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷，［５］还有主张解决行政争议是行政复议的基础功能，监督功能则是其主导功能。［６］对此，有学者提出，《行政复议法》中貌似十分周到的立法目的，却隐含着难以调和的内在紧张。内部的监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制）与外部的“保权”关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它挤压在同一法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭。［７］

与理论研究不同的是，制度层面上对于行政复议的功能定位还是较为清晰的。１９９０年《行政复议条例》和１９９９年《行政复议法》都是将行政复议定位为监督行政机关依法行政。关于１９９０年《行政复议条例》中行政复议的功能定位，原国务院法制局关于《行政复议条例》草案的说明中提出该条例的立法目的就是“为了加强行政机关的自身监督，提高行政机关依法行政的水平”。［８］而就《行政复议法》中关于行政复议的功能设置而言，相对于《行政复议条例》，虽然在立法目的的顺序上进行了一定的调整，将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”排在首位，“保障和监督行政机关依法行使职权”放在末位，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”提升至中间，但这是否就意味着立法者关于行政复议的功能定位发生了变化呢？显然不是的，对此，立法者的态度是非常明确的，其明确表示：行政复议要体现行政复议作为行政机关的内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法”化。［９］

２００７年《行政复议法实施条例》中关于行政复议功能的定位却发生了很大的变化，将其定位于行政争议的解决，即第１条中的规定，“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例”。对此，有学者指出，相比于《行政复议法》对《行政复议条例》在立法目的上的次序调整而言，２００７年《行政复议法实施条例》在立法目的上的变动具有颠覆性的意义。［１０］原国务院法制办公室主任曹康泰主编的《行政复议法实施条例释义》一书中也指出，从民主政治的角度来看，化解矛盾的功能和作用是新形势下行政复议的首要功能。［１１］

我们需要追问的是，制度层面上关于行政复议功能定位的变化对于受案范围有无影响呢？从规范角度分析，既有相同的功能定位，受案范围不相同，也有不同的功能定位，受案范围是相同，也即功能定位与受案范围没有影响。

“功能定位相同，受案范围不同”主要体现在《行政复议条例》与《行政复议法》的相关规定中。虽然两者关于功能定位都是监督行政机关依法行政，但是，两者关于受案范围的规定却是不相同的。这主要体现在这样两个方面：一方面是关于立法模式，与《行政复议条例》中采取“肯定列举＋否定排除”不同的是，《行政复议法》中采取的不仅有肯定例举，同时也反映了概括主义的属性，即《行政复议法》第６条第（十一）项中的规定；［１２］另一方面是关于立法内容，《行政复议法》中关于受案范围的规定远超出《行政复议条例》中的规定，主要体现在以下几个方面：第一，申请人受保护的合法权益的范围显著扩大；第二，增加一并对具体行政行为所依据的规章以下的抽象行政行为申请复议的规定；第三，未将国家行为列入排除申请行政复议范围外；第四，明确规定的复议终局的情形。

“功能定位不同，受案范围相同”主要体现在《行政复议法实施条例》对于行政复议功能的修改上。该条例虽然将行政复议功能定位于行政争议的解决，但是由于上位法没有修改，因此，对于受案范围的扩大或者缩小没有任何变化。此外，我们也可以从１９８９年《行政诉讼法》与１９９０年《行政复议条例》的对比中看出“功能定位不同，受案范围相同”。《行政诉讼法》与《行政复议条例》中关于行政诉讼与行政复议的功能设置是不相同的，行政诉讼定位于权利救济，而行政复议定位于监督行政机关依法行政，但是两者关于受案范围的规定几乎是一致的。

我们需要进一步追问的是，作为化解行政争议主渠道的功能定位是不是影响行政复议的受案范围呢？

二、主渠道定位并不必然要求扩大受案范围

行政复议作为化解行政争议主渠道的定位是升级版的行政复议的功能定位，不仅明确了行政复议的主导功能是解决行政争议，而且还进一步明确了在诸多解决行政争议的方式中，行政复议是要起到主渠道的作用。那么，行政复议要取得化解行政争决主渠道的定位，尤其在与行政诉讼、信访等制度相较过程中，是不是必然要扩大受案范围呢？对此，首先需要确定主渠道的要求是什么？然后立足于理论与实践的视角，并针对征求意见稿中关于受案范围的规定进行分析，以期对两者之间的关系进行判断。

（一）主渠道定位的判断标准

自２０１１年起，制度层面上就开始将行政复议作为化解行政争议的主渠道。这一年的１２月１５日，原国务院法制办公室相关负责人在行政复议年度工作会议上提出，要贯彻落实党中央的精神，把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。对此，有学者提出，行政复议主渠道的确立，与两点因素密切相关：一是经济社会快速发展带来的行政争议特点变迁，使得个案争议化解效果与社会治理的成效密切关联；一是面对新形势下的行政争议化解，与行政诉讼和信访相比，行政复议具备更大的社会治理优势。［１３］也有学者提出，鉴于我国现阶段行政争议的特殊性，中华传统“和合文化”的延续与发展，以及行政内部监督在实质性化解争议方面的优势等诸多因素，共同决定了行政复议作为化解行政争议主渠道的必要性和正当性。［１４］

但是，一个不容忽视的现实问题是，在解决行政争议的三大主要方式上，如果仅从数量上分析，行政复议不仅是无法和天量的信访数量相比，就是在与行政诉讼案件的数量相较上，也越来越处于下风。在２０１１年至２０１４年间，行政复议案件的数量还是超过行政诉讼案件的数量，但从２０１５年起，除了２０１７年行政复议案件的数量超过行政诉讼案件的数量外，其他５年的数量都是小于行政诉讼案件的数量（具体数量见下表格）。［１５］尤其是２０１８年、２０１９年、２０２０年，行政复议案件的数量不仅仅相比行政诉讼案件的数量下降，而且自身绝对数量也在下降。这就要引起我们的思考了，行政复议主渠道的定位究竟意味着什么？主渠道有无判断标准？与案件的数量以及受案范围之间有无必然的联系？

从理论研究来看，目前关于主渠道定位的基本要求或曰内涵主要有两种不同的主张。一种主张是，主渠道不仅要有数量上的要求，即行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，并且广泛吸纳和分流信访案件，而且还要有质量上的要求，即实质性化解行政争议。［１６］一种主张认为行政复议的主渠道定位包含了三个层面的内涵，一是行政复议实现主渠道定位的核心要素是实质性化解行政争议，能够做到案结事了；一是行政复议是一种高效便民的行政救济途径；一是行政复议是一种公正的法律监督机制，行政复议及其公务人员能够客观、中立、公正地审查行政行为。［１７］这两种观点的相同之处在于行政复议主渠道的定位必须要实质性化解行政争议，不同之处在于是不是具有数量上的明确要求。显然，当前理论上关于主渠道的判断标准没有进行深入的讨论，也没完成形成一致的意见。而在制度层面，只是在下发《行政复议体制改革方案》的通知中提到行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，至于何为主渠道，没有任何的具体制度予以涉及。

因此，目前无论是在理论研究层面，还是在制度的建构层面，行政复议作为化解行政争议主渠道定位的判断标准还是处于阙如状态。

（二）理论上关于受案范围扩大的不同主张

如果确立了行政复议主渠道的定位具有数量上的要求，那么行政复议的受案范围是不是就需要随之扩大呢？或者既使没有数量上要求，主渠道的定位也要求扩大行政复议的受案范围呢？对此，有学者提出“对于行政复议范围的确定应当大于行政诉讼范围乃至实现对行政争议的全覆盖，在理论层面并无太大争议”。［１８］是不是真如该学者所言呢？对此，学者们的认识其实是不尽一致的。就扩大受案范围上，理论上的争议似乎不大，但是，关于受案范围扩大到什么样的范围以及扩大受案范围的理论基础，还是存在着不同的认识。

关于受案范围扩大的“度”。不同学者基于自身的立场提出了不同的行政复议的受案范围，可以概括为三大类学说。一是应收尽收说。有学者提出，从充分发挥行政复议实质性解决争议的优势出发，可以考虑将亟需实质性解决的争议全部纳入复议前置的范围，做到应收尽收，从而助力于主渠道目标的实现。［１９］二是大于行政诉讼受案范围说。该学说得到了不少学者的认同，又可以分为两种亚类型。一种是尽量扩大受案范围。有学者指出，行政复议制度对原行政行为与复议行为之间的关系认定不同于行政诉讼制度，应立足于行政系统内部进行制度建构，在具体规则设置上，要尽量扩大行政复议受案范围和放宽申请人资格，进一步扩展行政复议制度实施的覆盖面。［２０］一种是大幅度扩容受案范围。有学者指出，要采取负面清单式的规范模式，除了有限的排除性规定外，应当确立行政争议及相关联争议一并解决的基本原则，实现行政复议受案范围的大幅度扩容，将大量潜在的行政争议引入行政复议之中进行化解。［２１］三是必要限定说。有学者首先主张行政复议受案范围要大于行政诉讼受案范围，但同时又强调了“行政复议并不能解决所有的公法争议，需要对其适用范围进行必要限定，将范围限定为对相对人权益造成实质性影响的行政行为，以及部分对相对人权益造成损害的行政事实行为。而阶段性事实行为，以及不服信访处理意见等，不宜纳入复议范围。调查行为以及根据《刑事诉讼法》所采取的措施不宜纳入”。［２２］

关于受案范围扩大的原因，大体可以分为两类理由：一类理由是立足于行政复议的监督功能，提出“可以充分利用复议机关的监督优势”，［２３］“基于行政监督主导性功能的内在逻辑，所有行政争议均应纳入行政复议范围，这与体现司法有限监督的行政诉讼是迥异的”［２４］。还有学者进一步指出，“行政复议体制改革后的行政复议，主要是人民政府作为复议机关对职能部门和下级人民政府的监督，监督的范围应当是全面、广泛而不受过多限制的。本级人民政府对职能部门和下级人民政府所有履行行政职权的行为，理论上均可以通过行政复议程序予以监督”［２５］。一类理由认为，“行政复议受案范围要大于行政诉讼受案范围。这是因为，行政复议不仅受理违法行政案件，还要受理不当行政案件，而行政诉讼只受理违法行政案件。与此相应，行政复议既审查行政行为合法性问题，又审查行政行为合理性问题，而行政诉讼只审查行政行为的合法性问题”。［２６］

（三）受案范围修改的实践需求

就《行政复议法》的修改，司法部于２０２０年两次发文征求意见。一次是年初发文征求３１个省、自治区、直辖市的司法厅、局以及新疆生产建设兵团司法局关于修改的具体建议，除个别省及自治区外，都提交了关于修改《行政复议法》的具体建议，其中建议修改的内容之一就是关于行政复议的受案范围。一次是９月司法部草拟了《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（由于没有对外公布，下文简称内部征求意见稿），并向１０４个单位发送了征求意见函，反馈的意见有２０００多条，受案范围也是重要的反馈意见之一。［２７］从反馈意见来看，实践中针对受案范围的修改需求主要体现在这样两个方面：

一方面是扩大、缩小与明确受案范围并存。扩大受案范围的需求主要体现在首次征求意见中，有１７个省、自治区和直辖市及新疆生产建设兵团建议扩大受案范围，［２８］其中贵州省和湖南省还建议要实行立案登记制。缩小受案范围在首次征求意见和内部征求意见稿的修改建议中都有涉及。首次征求意见中，有１０个省、自治区、直辖市建议扩大受案的排除范围，［２９］内部征求意见稿的修改建议中有２９个单位提出要扩大行政复议负面清单，［３０］而无论是扩大受案的排除范围，还是扩大负面清单，受案范围自然就缩小了。明确受案范围的需求同样体现在首次征求意见和内部征求意见稿的修改建议中。在首次征求意见中，湖南省、黑龙江省、山西省都建议明确行政复议的受案范围，如湖南省具体例举了１８个事项需要明确是否属于受案范围。［３１］内部征求意见稿的修改建议中则提出要对行政机关的应急救援行为（地震救灾、煤矿救援、消防救援等）以及调查、鉴定意见（如安全生产责任事故认定、火灾原因认定）等是否属于行政复议范围予以明确。

一方面是具体事项是否纳入行政复议范围明显存在冲突，这主要体现在首次征求意见稿中。一是关于将行政协议是否应该纳入受案范围，福建省、广东省、河北省、湖北省、重庆市等５个省、直辖市明确建议纳入受案范围，而江苏省、辽宁省、浙江省等３个省则是明确反对纳入受案范围。一是关于除行政法规以外的大部分抽象行政行为、内部行政行为等是否纳入受案范围，河南省、湖北省、云南省等明确建议纳入受案范围，而江苏省、北京市、新疆生产建设兵团等明确反对纳入受案范围。

（四）征求意见稿与修订草案中关于受案范围的规定

征求意见稿关于受案范围的规定也是一个非常重要的内容，在司法部关于《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》的说明中专门有一部分是关于行政复议的范围。其首先强调的是“为打造化解行政争议的主渠道”，接着提出征求意见稿作出了以下修改，具体包括以下四个方面的内容：一是将具体行政行为修改为行政行为；二是扩大行政复议范围，将行政裁决、行政赔偿、政府信息公开等明确列入行政复议范围；三是完善行政复议范围的负面清单；四是扩大附带审查范围，群众对有关行政机关和授权组织制定的行政规范性文件都可以提出附带审查申请。

此次修订草案中关于受案范围的规定与征求意见稿中相比，在肯定列举方面，没有“对行政机关作出的行政裁决不服的”和“依法要求行政赔偿，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，或者对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服的”的规定；在否定排除方面，没有了“行政机关对信访事项作出的处理”的规定，其他的不同主要涉及的是文字的表述，内容上没有什么差异。

对此，从形式角度来看，无论是征求意见稿还是修订草案中关于行政复议的受案范围似乎都扩大了很多，但是从实质角度来分析，此次修改并没有实质性地扩大行政复议的受案范围。如政府信息公开等早就已经纳入行政复议的受案范围了，并且在行政复议案件中占有很大的比例了，以２０２０年行政复议受理案件为例，政府信息公开案件量是１６２９８件，占总数的８．８８％。［３２］因此，此次关于受案范围的修改的更多体现的应该是明确，尤其是负面清单的扩大，其核心就是为了便于具体工作人员判断某一案件是否属于行政复议的受案范围。

因此，无论是主渠道的判断标准，还是在主渠道定位之下的行政复议范围的实践需求，都还没有形成共识，征求意见稿和修订草案中关于受案范围的所谓“扩大”更多是形式意义上，实质上则主要体现为“明确”。

三、影响行政复议受案范围界定的因素

行政复议功能定位的变化与受案范围之间没有联系，主渠道的定位也并不要必然要求扩大受案范围，那么有无影响受案范围的因素以及影响的因素是哪些呢？下文拟从制度层面的内部、外部两个视角以及实践层面进行分析。

就行政复议制度的内部视角而言，行政复议的效率价值的实现是受案范围扩大的前提。相比于行政诉讼，行政复议的效率价值得到了理论与实践部门的多方认同。有学者提出，相对于行政诉讼而言，行政复议的制度设计具有成本低、程序简便、高效快捷的优势，行政复议机关能够更有效率、更加灵活地回应复议申请人多元、现实的救济需求，切实体现出现代行政法治的基本原则——行政效率性原则。［３３］还有学者指出，我国对行政复议制度的最初定位是作为行政机关内部纠错制度而存在的，行政性是其更本质的属性，及时、便民、低成本的效率价值是首位价值追求。［３４］

复议制度的设计也是遵循这一理论逻辑。《行政复议条例》第６条规定的行政复议原则是“合法、及时、准确和便民”，“及时”强调的就是效率，还规定了行政复议的审理期限是２个月，并且是从收到申请书之日起起算。《行政复议法》第４条再次强调了行政复议应遵循的原则是“合法、公正、公开、及时、便民”。不过，从行政复议的实践来看，不少单位认为２个月审理期限太少了，不给予相对充裕的办案时限，可能导致相关制度流于形式，并且行政复议体制改革后，基层案件量将大幅增加，缩减审限会增加审理压力，建议将行政复议一般程序的审限由６０日修改为９０日或者６个月。［３５］从征求意见稿第８３条以及修订草案第７１条的规定来看，立法者考虑到了这一情况，征求意见稿第８１条的规定是“如果情况复杂，经行政复议机构的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人、被申请人和第三人，但是延长期限最多不得超过三十日。”修订草案第７１条的规定是“情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机构的负责人批准可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过三十日”。但是，基于立法考量以及行政复议的效率要求，一般程序的审理期限还是限定在６０日，尤其是还规定了适用简易程序审理的行政复议案件的期限只是３０日。强调效率，不仅可以及时地纠正行政机关及其工作人员违法或不当的行政行为、高效地维护相对人的合法权益，即所谓的“迟到的正义非正义”，以促进法秩序的稳定，而且由于效率提升了，行政复议人员固定的情况下，单位时间内可以审理的案件的数量就必然可以提升，这是受案范围得以扩大的前提。

但是，行政复议中有一制度，不仅仅存在合法性的质疑，而且对于案件审理的效率影响极大，这就是《行政复议法》第７条规定的规范性文件一并审查。针对规范性文件的审查，《行政复议条例》已有规定，其第４３条规定了行政复议机关依职权审查的情形，包括了两种情况：一是复议具有处理职权的，在审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，予以撤销或改变；一是复议机关无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。处理期间，复议机关停止对本案的审理。《行政复议法》第７条则将其纳入了受案范围，赋予申请人认为行政机关的具体行政行为所依据的相关规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。

该条文在制定时就存在争议，并且国务院提交的行政复议法（草案）中也没有，其理由主要有两个方面：一是对于规范性文件审查，宪法和有关法律已经规定了具体审查制度；一是解决抽象行政行为存在的问题与解决具体行政行为存在的问题，在复议权限、程序和法律后果上大不一样，很难适用行政复议制度。［３６］不过，立法最终还是规定了一并审查规范性文件的制度，这一规定也被认为行政复议受案范围大于当时行政诉讼受案范围的标志，受到了不少理论研究人士的好评。但是问题还是存在的，在“命令—服从”的行政体制之下，下级行政机关能不能审查、如何审查上级行政机关的规范性文件？细想，一个县级的行政复议机关能不能（能力问题）以及敢不敢（现实问题）去质疑国务院某一个部或者委员会所作出的规范性文件呢？

此外，对审理效率的影响也是巨大的。根据《行政复议法》第２６条规定，对于规范性文件的审查，行政复议机关有权处理的，应当在３０日内依法处理；无权处理的，应当依法转送有权处理的行政机关，有权处理的行政机关应当在６０日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。这直接延长了行政复议案件的审理期限，对于效率的影响是显而易见的。尤其是第２７条中规定的依职权进行审查，行政复议机关有权处理的，应当在３０日内依法处理，无权处理的，只是规定７日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。但是，这个有权处理的国家机关应该在多长的时限内处理呢？没有规定。实践中有的案例，有权处理的国家机关在无期限的审查之中。这不仅直接影响了行政相对人通过行政复议的方式维护合法权益，而且由于行政复议始终处于中止状态，也影响了行政相对人的通过行政诉讼维护自己的合法权益。

就行政复议制度的外部视角层而言，行政复议与行政诉讼的关系也影响受案范围的大小。统一的行政复议制度的建立就是为了配合《行政诉讼法》的实施，这主要体现在１９８９年《行政诉讼法》第３７条。该条规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。该条除了规定复议前置的情形外，明确了行政复议与行政诉讼两个方面的关系：一方面是只要属于行政诉讼受案范围的案件，公民、法人或者其他组织都可以提出行政复议，也就是行政复议的受案范围依附于行政诉讼；一方面是公民、法人或者其他组织的选择权。为此，《行政复议条例》采取了几乎与《行政诉讼法》一致的受案范围，虽然《行政复议法》对于受案范围作了扩大处理，但随着２０１４年《行政诉讼法》的修改，这一所谓的扩大优势又荡然无存了。因此，行政复议与行政诉讼的关系才是行政复议受案范围的关键，主要涉及行政复议前置与行政复议的终局，如果所有的行政诉讼案件都必须要复议前置，那么行政复议的受案范围最起码和行政诉讼受案范围相同，此外，在这一情况之下，如果再存在着行政复议的终局情形，那么行政复议的受案范围必然大于行政诉讼。

２０１４年《行政诉讼法》第４４条延续了１９８９年《行政诉讼法》的规定，即“当事人自由选择为原则，法律、法规规定复议前置为例外”。就法律规定而言，目前《行政复议法》第３０条第１款规定了复议前置，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对于复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼”。《税收征收管理法》第８８条第１款也规定了行政复议前置的要求，即“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”。

早在上个世纪８０年代中后期，就有不少学者围绕着行政诉讼法的制定和实施，提出我国应建立行政复议前置制度，［３７］从实践效果来看，复议前置原则更符合我国行政诉讼的实际情况［３８］。近年来，围绕着《行政复议法》的修改，又有不少学者提出行政复议前置的主张，认为行政复议前置的施行对于行政争议的及时化解有望起到积极助推作用，［３９］通过复议解决行政争议是政府的“家事”，所以应确立复议前置原则［４０］。甚至有学者提出，所有行政争议都应当复议前置，以助力行政复议主渠道目标的实现。［４１］

就实践需求而言，在２０２０年首次征求意见中，有５个省、自治区和直辖市以及新疆生产建设兵团建议扩大复议前置的范围，［４２］湖南省则明确建议所有行为都需要复议前置。

此次“征求意见稿”并没有完全采纳这些学者们的主张，采用的是有限前置，即第２９条第１款的规定：有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，再依照本法第十条的规定向人民法院提起行政诉讼：（一）公民对二百元以下、法人或者其他组织对三千元以下罚款或者警告不服的；（二）认为行政机关的政府信息公开行为侵犯其合法权益的；（三）认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。对于该款规定，既有学者认为这一基于增强制度供给考量的立法取向值得肯定，［４３］也有学者提出质疑，认为该款存在设置不科学、分类不周延等问题［４４］。

因此，需要思考的是为什么需要设置行政复议的前置，其与主渠道目标的实现究竟是什么关系，设置的标准是什么，为什么采取这样的标准？只有如此，我们不仅在立法上制定了复议前置的条款，而且该条款也能顺畅地得以实施。从征求意见稿的规定来看，似乎采取了数量与专业两个标准来设计复议前置。数量主要体现在对于罚款或者警告不服以及政府信息公开类的案件的前置。以２０２０年行政复议审理的案件数为例，行政处罚的案件数量是９２２２２件，占总数的５０．２５％，政府信息公开的数量是１６２９８件，占总数的８．８８％。专业性主要体现在“行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权”上，这类案件的专业性非常强，由复议机关先行处理可以更好的处理。修订草案则在此基础上作出了进一步的完善，规定了四种情形下的复议前置，即“对依法当场作出的行政处罚决定不服的”“对行政机关作出的侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”“认为行政机关未依法履行法定指责情形的”“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形”。

学者们往往将复议终局和复议前置一起进行论述。如有学者提出，应当认真贯彻穷尽行政救济原则和司法最终救济原则，普遍设立行政复议前置程序，原则上废止复议终局制度。［４５］也有学者指出，应站在化解行政争议而非机械强调内部监督的高度，明确规定复议前置原则，但对当事人利益有重大影响且需要司法提供紧急保护的情形可以除外，并减少复议终局案件。［４６］该观点主张减少复议终局的案件，而不是废止。

目前法律层面关于复议终局的规定，一是《行政复议法》第１４条规定的国务院对于不服行政复议申请的裁决是最终决定，第３０条第２款中规定的省级政府对于自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决；一是《集会游行示威法》第１３条、《集会游行示威法实施条例》第１４条、《出境入境管理法》第６４条中规定的集会、游行示威案件、外国人出入境案件等采用行政复议终局。

此次征求意见稿中保留了复议终局的情形。第１０条规定：公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就将行政复议终局的设定权限赋予了法律，同时删除了《行政复议法》第３０条第２款中关于省级政府的行政复议为最终裁决的规定，国务院裁决仍然保留。修订草案中只是规定了国务院的裁决为最终裁决。

关于复议终局，绝大部分学者都提反对意见，其原因主要是剥夺了当事人的诉讼权利，不符合司法最终救济原则。但是，根据我国的现实情况，规定一定级别的复议机关的复议终局是有其一定的合理性，如果处理得当，也是有利于行政复议作为行政争议主渠道目标的实现。

行政复议实践现状直接制约受案范围的大小。之所以行政复议案件的数量小于行政诉讼，除了上文分析的一些因素外，行政复议实践中面临的一些现实的问题，也是不容忽视，如行政复议经费、场所、编制等也是制约受案的因素。从一定意义上讲，扩大受案范围会增加案件的审理数量，增加案件的审理数量需要相应的行政复议人员来办理，因此，行政复议人员的数量必将是影响受案范围的因素之一，否则受案范围扩得再大，但是基层行政复议机构不愿意受理，也是白搭。根据党和国家机构改革前的统计，全国约有４万个行政复议机关，但是专职行政复议人员只有１．８万个，每个复议机关平均不足１人，加上兼职的行政复议人员４．６万人，平均每个行政复议机关还是不足２人。［４７］显然，这必然导致了无人办案现象或者案件审理期限过长，反过来也会影响案件的受理量。这也可以从最近三年全国行政复议案件的数量不升反降中得以部分程度的验证，其中２０１８年的审理数是２０９８７２件、２０１９年的审理数是１９０３９１件、２０２０年的审理数是１８２９６６件，应该说案件数量下降的因素是多方面的，但是行政复议体制改革过程中，与相关行政复议人员调配不到位是有着一定关系的。这也是实践中更多的单位对于《行政复议法》中关于修改受案范围的要求是“明确”而不是“扩大”的注解。

本文写作的目的主要是为了探讨行政复议的功能定位与受案范围大小之间的关系，尤其是将行政复议定位为行政争议解决的主渠道后，受案范围是不是也需要相应的予以扩大？行政复议的功能变化与受案范围的大小之间没有什么内在的关系，影响受案范围的因素主要是制度建构与实践需求。而且《行政复议法》中关于受案范围的规定本就是概括式的，其第６条第（十一）项中“合法权益”取代了《行政复议条例》第９条第（八）项中的“人身权、财产权”，这些合法权益包括集会、游行示威、结社、言论、出版、信仰等政治自由权利、劳动、休息等权利［４８］。因此，有学者明确提出，这种立法模式形式上是列举但内容上实际覆盖了全范围，姑且将该种列举形式称为全项列举。该条尽管以列举主义的形式规定了受案范围，实质上是设定了概括主义的受案范围内容。［４９］既然是概括主义立法方式，列举是为了明确，对于受案范围的界定没有什么实质性意义，因此，可以通过法解释学的技术根据实践的需要来确定行政复议的受案范围。此时扩大受案范围已经不是立法需要关注的事件了，而且由行政复议机关自主判断的空间。

就行政争议化解而言，行政复议的优势是不言而喻的，不仅具有解决行政争议的专业性保障，也有制度层面上的效率性的考量，同时还有着法治化的要求。但是，也正由于行政复议的这些优势，使得在与信访和行政诉讼的相较下处于劣势。法治化的要求使得行政复议的受案范围、当事人、申请期限、审理方式、决定方式等都要遵循法律的严格规定，这必然使得在案件的数量上无法和信访的数量相比。效率性的要求，使得案件审理的公正性受到一定的影响，尤其是程序正当是保证公正的前提，但是一定程序是以牺牲效率为代价的。因此，仅仅基于案件审理的数量以及案件审理的质量这两个维度，是很难得出或者设计出行政复议是化解行政争议主渠道的。因为，就数量而言，与信访还有一定的差距；就案件审理质量而言，与行政诉讼相比，也还在一定的差距。因此，我们是否可以换一个思维，利用《行政复议法实施条例》中已有的制度，从行政争议的源头避免违法行为的发生，从而减少行政争议的发生，即该条例第５７条规定的行政复议意见书和行政复议建议书。行政复议意见书针对的是行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以通过行政复议意见书要求相关行政主体予以纠正。行政复议建议书则是在行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。无论是行政复议的意见书还是建议书，都突破“申请—审理”的个案模式，也巧妙地回避利害关系人的要求，从制度层面上解决某一类的违法问题，而且基于行政的“命令—服从”要求，虽然是意见书和建议书，但是其效力还是毋庸置疑的。从源头上解决一类行政违法问题，这是行政诉讼和信访都无法触及之事，也应该是今后行政复议发挥行政争议解决主渠道的努力方向。

【注释】

作者简介：练育强，华东政法大学行政复议研究中心教授。

＊本文系２０２０年度国家哲学社会科学基金重大课题项目“新时代国家安全法治的体系建设与实施措施研究”（２０＆ＺＤ１９１）的阶段性研究成果。

［１］在行政争议解决的多项制度设计中，行政复议的定位经历了从１９８９年《行政诉讼法》、１９９０年《行政复议条例》中确立的依附于行政诉讼，１９９９年《行政复议法》中确立的行政复议与行政诉讼相对独立、并行发展的行政争议解决制度，到行政争议化解重要渠道、主渠道的转变。

［２］余凌云：《论行政复议法的修改》，《清华法学》２０１３年第４期；王万华：《“化解行政争议的主渠道”定位与行政复议制度完善》，《法商研究》２０２１年第５期；徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，《法学》２０２１年第６期；曹鎏：《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》，《当代法学》２０２２年第２期。

［３］方军：《论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动》，《河南财经大学学报》２０２０年第６期。

［４］参见方军：《论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动》，《河南财经大学学报》２０２０年第６期；甘藏春、柳泽华：《行政复议主导功能辨析》，《行政法学研究》２０１７年第５期；周佑勇：《我国行政复议立法目的条款之检视与重塑》，《行政法学研究》２０１９年第６期。

［５］沈开举、郑磊：《论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径》，《甘肃行政学院学报》２００９年第４期。

［６］徐运凯：《论新时代行政复议的功能定位及其评价体系》，《行政法学研究》２０１９年第６期。

［７］章剑生：《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》，《法学论坛》２０１１年第５期。

［８］同前注［３］。

［９］曹康泰：《中华人民共和国行政复议法释义》，中国法制出版社１９９９年版，第３页。

［１０］同前注［４］，周佑勇文。

［１１］曹康泰：《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》，中国法制出版社２００７年版，第８页。

［１２］《行政复议法》第６条第（十一）项：认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。这里的“合法权益”取代了《行政复议条例》第９条第（八）项中的“人身权、财产权”，范围显著扩大。

［１３］同前注［２］，王万华文。

［１４］同前注［２］，曹鎏文。

［１５］数据统计参见中华人民共和国司法部网站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｊ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂ／ｓｆｂｇｗ／ｊｇｓｚ／ｊｇｓｚｊｇｔｊ／ｊｇｔｊｘｚｆｙｙｙｓｊ／，最后访问日期：２０２２年９月４日。

［１６］参见前注［２］，曹鎏、王万华文。需要说明的是，王万华一文认为：由于信访不是专门的行政争议解决机制，信访事项范围远远大于行政争议，因此，行政复议和行政诉讼案件数量与信访数量之间，并不适合直接对比。

［１７］莫于川、杨震：《行政复议法的主渠道定位》，《中国政法大学学报》２０２１年第６期。

［１８］同前注［２］，王万华文。

［１９］徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，《法学》２０２１年第６期；曹鎏：《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》，《当代法学》２０２２年第２期；王万华：《“化解行政争议的主渠道”定位与行政复议制度完善》，《法商研究》２０２１年第５期。

［２０］江必新、马世媛：《行政复议制度的改革与完善——基于制度分析的理论框架》，《中国政法大学学报》２０２１年第６期。

［２１］章志远：《从“主渠道”到“实质性”：行政复议解决争议功能之审视》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）２０２１年第４期。

［２２］周佑勇：《行政复议的主渠道作用及其制度选择》，《法学》２０２１年第６期。

［２３］同前注［２］，徐运凯文。

［２４］同前注［２］，曹鎏文。

［２５］梁凤云、朱晓宇：《关于行政复议法修改若干重大问题的思考》，《浙江工商大学学报》２０２１年第６期。

［２６］同前注［２２］。

［２７］回复“征求意见稿”的１０４个单位，具体包括１４个中央单位，５８个国务院部门，３１个地方政府以及新疆生产建设兵团。西藏自治区以及江西南昌市司法局的相关建议没有在统计之中。

［２８］这１７个省、自治区、直辖市分别是：安徽省、北京市、新疆生产建设兵团、福建省、贵州省、河北省、河南省、黑龙江省、湖北省、湖南省、云南省、上海市、江苏省、宁夏回族自治区、青海省、山西省、山东省、陕西省。

［２９］这１０个省、自治区、直辖市是甘肃省、湖南省、北京市、河北省、江苏省、山西省、上海市、四川省、天津市、浙江省。

［３０］这２９个单位分别是：全国政协社法委、发改委、教育部、公安部、财政部、交通运输部、商务部、审计署、税务总局、民航局、北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、黑龙江省、上海市、江苏省、安徽省、福建省、江西省、山东省、湖北省、广东省、海南省、重庆市、云南省、甘肃省、宁夏回族自治区。

［３１］这１８项具体包括：行政赔偿决定、举报投诉的处理、信访事项、批准行为、执行紧急状态令的行为、控制性规划及修建性详细规划、企事业单位改制批复、环评批复、立项批复、外化的会议纪要、登记备案、上级对下级的监督、乡镇政府对自治组织的监督、见义勇为行为认定、事故责任认定、公务员招录、学校开除学籍、取消学位等。

［３２］数据统计参见中华人民共和国司法部网站ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｊ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｐｕｂ／ｓｆｂｇｗ／ｊｇｓｚ／ｊｇｓｚｊｇｔｊ／ｊｇｔｊｘｚｆｙｙｙｓｊ／，最后访问日期：２０２２年１０月５日。

［３３］同前注［１７］。

［３４］同前注［２０］。

［３５］这些单位分别是发改委、自然资源部、银保监会、北京市、天津市、山西省、内蒙古自治区、上海市、江苏省、福建省、重庆市、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆生产建设兵团。

［３６］参见张春生：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社１９９９版，第６２页。

［３７］应松年：《行政复议与行政诉讼》，《法制日报》１９８８年５月９日。

［３８］罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社１９８９年版，第３１６页。

［３９］章志远：《行政复议与行政诉讼衔接关系新论——基于解决行政争议视角的观察》，《法律适用》２０１７年第２３期。

［４０］耿宝建、殷勤：《〈行政复议法〉修改如何体现“行政一体原则”？》，《河南财经政法大学学报》２０２０年第６期。

［４１］曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，《中国法学》２０２０年第２期。

［４２］这５个省、自治区、直辖市分别是：福建省、湖北省、云南省、浙江省、上海市。

［４３］黄学贤：《“化解行政纠纷主渠道”定位下的行政复议与行政诉讼之新型关系》，《上海政法学院学报（法治论丛）》２０２２年第１期。

［４４］刘权：《主渠道视野下行政复议与诉讼关系的重构》，《中国政法大学学报》２０２１年第６期。

［４５］杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善——事关我国〈行政复议法〉及相关法律的重要修改》，《法学评论》２０１４年第４期。

［４６］耿宝建：《“泛司法化”下的行政纠纷解决——兼谈〈行政复议法〉的修改路径》，《中国法律评论》２０１６年第３期。

［４７］赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，《中国法律评论》２０１９年第５期。

［４８］同前注［９］，第４１页。

［４９］朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，《华东政法大学学报》２０１５年第６期。