一、概念界定、成因分析与阶段性成果

从２００８　年国际金融危机到２０２０　年新冠肺炎疫情爆发，风险蔓延速度之快、范围之广、破坏性之猛烈都前所未有。新时期新形势要求我们以更加先进的视角审慎应对可能出现的系统性风险。近年来我国经济发展进入新常态，“经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，之前高速增长阶段所隐藏的风险问题逐渐显露出来。党的十九大报告进一步明确将防范和化解重大风险工作提到了更重要的历史性高度。而疫情爆发后，我国经济发展的内外环境发生了深刻复杂的变化，伴随逆全球化趋势、地缘政治冲突、经济下行压力加剧，我国防范化解系统性风险任务面临着更加严峻的挑战。

系统性金融风险长久以来未形成明确统一的界定，直到２０２１　年，中国人民银行出台的《宏观审慎政策指引》首次在官方层面上将系统性金融风险明确定义为：可能对正常开展金融服务产生重大影响，进而对实体经济造成巨大负面冲击的金融风险。该定义更加强调了风险积累的长期性和传染范围的广泛性，弥补了以往各类政策文件中概念界定缺失。

综上分析，系统性金融风险具有以下属性：突发性、顺周期性、传染性和严重负外部性。系统性金融风险可能由多方面、长时间积累的复杂因素引起，可以归纳为以下四类：

一是银行等金融机构在微观偏好下金融资源配置扭曲。金融机构出于微观投资偏好或非市场性干预原因，集中性追逐高收益低风险资产，或者集中偏好于国企类型、特定区域等。一方面，这种长期不均衡配置导致特定领域杠杆率或被动或主动提高，金融风险持续积累，加剧系统性风险隐患；另一方面，过度信贷导致银行在过度竞争中放款审批条件放松，风险下沉，进一步加剧金融机构的脆弱性。

二是宏观经济杠杆率高企且增速较快。宏观经济杠杆率是衡量经济增长效率以及金融市场风险水平的重要指标，宏观杠杆率不断上升意味着银行信贷对ＧＤＰ　的推动能力在下降，同时债务违约风险在升高。２００８—２０２１　年末，中国宏观杠杆率由１４１．２％升至２６３．８％，上升速度显著超过发达国家与新兴市场国家平均水平。将地方政府隐性债务还原并重归类后，２０２１　年末真实宏观杠杆率高达３０３．８％，并且目前违约风险最高的是地方政府（１２７．２％），高于重归类后的非金融企业部门（１１４．８％）与居民部门（６２．２％）；此外房地产行业也依然存在杠杆率居高不下的问题。

三是宏观经济波动下企业产能过剩。在上一轮经济上行周期中，由于信息不对称和时滞效应，我国制造业等传统工业与生产性服务业没有根据宏观经济运行及时调整投资产出策略，由此产生的过剩产能直接影响生产经营能力与偿债能力，产能过剩的集聚易形成系统性金融风险。

四是金融监管制度不够完善。由于金融监管的缺失，违规举债、非法筹资、非法网贷等金融乱象对金融系统形成巨大风险冲击。如部分企业通过虚假财务信息获得不符合自身的风险评级，将自身高风险转嫁给投资者，部分居民容易因虚假承诺和无需担保而上当受骗。这类行为或举动均严重影响资源配置效率，阻碍金融市场的健康运行发展。

针对２００８—２０１６　年宏观杠杆率的迅速上升，党中央推出供给侧结构性改革等一系列重要措施，使得２０１７—２０１９　年期间杠杆率终趋于平稳，我国防范化解系统性金融风险攻坚战取得重要阶段性成果。此外还取得了以下成果：精准处置了包括“明天系”“安邦系”“华信系”等高风险金融机构和高风险企业集团；有效压降影子银行风险；不良资产处置获得一定成果；专项整治互联网金融风险工作完成；严厉打击非法集资。当前我国金融风险整体收敛，金融体系整体稳健，主要体现在我国以银行为主（占比超９０％）的金融机构稳健性保持在较高水平。

二、系统性金融风险防范化解的重点任务

在已经取得的成绩基础上，未来我国防范化解系统性金融风险的改革方向与目标在于：进一步夯实金融稳健运行的制度基础，增强忧患意识，提高防控能力，构建更加强健有效的金融安全网，守住不发生系统性金融风险的底线，坚决维护经济社会大局稳定。在此目标下，我国目前系统性金融风险防范化解的重点任务主要在于以下几点：

（一）立足经济发展特征强化宏观审慎监管

　银行业上一轮风险集中爆发的经验警示：金融机构个体过度关注微观经营而忽视宏观经济运行是金融风险发生的重要原因。可见微观审慎并不必然带来宏观审慎，即金融机构的个体稳健并不代表金融系统的整体稳健，也深刻揭示了促进金融和实体经济的良性循环是夯实系统性金融风险防控的根基，风险监管应立足经济发展特征，重视实体经济运行出现结构性、周期性变化带来的冲击。

　目前我国宏观审慎政策的探索与创新走在国际前列。２０１７　年中央成立了国务院金融稳定发展委员会，随后，以强化宏观审慎管理为主线的金融监管改革持续推进。２０２１　年的《宏观审慎政策指引（试行）》确立了我国宏观审慎政策框架，系统细化了货币政策和宏观审慎“双支柱”监管框架，明确了政策目标、工具、传导机制和治理机制等。近年来也不断创新和完善宏观审慎管理工具和政策实践，主要包括：着力增强宏观审慎政策工具逆周期调节和防传染的功能，加强金融政策统筹协调，果断出台有力有效、专业精准的创新性措施；同时继续抓好存量风险化解，加强对金融创新的审慎监管；加强对金融周期、杠杆以及重要金融市场、金融交易行为的风险监测和预警；建立逆周期资本缓冲机制；丰富和完善房地产金融宏观审慎政策工具，建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度以及联合住建部形成重点房企资金监测和融资管理规则（三条红线），作为供给侧的宏观审慎政策工具，防范资金过度流向房地产领域，提高金融体系应对房地产市场波动的稳健性；开展跨境资本流动宏观审慎管理；持续强化系统重要性金融机构、金融控股公司宏观审慎管理。

基于《宏观审慎政策指引》内在要求，宏观审慎政策的有效实施需要做到以下两点：一是持续优化宏观审慎政策框架，包括建立系统性金融风险监测、评估及预警机制，开展宏观审慎压力测试，迭代升级宏观审慎政策工具包。二是做好宏观审慎政策与货币政策、微观审慎监管以及国家发展规划、财政政策、产业政策、信贷政策等的协调配合。在货币政策方面，加强经济形势研判、金融风险监测预警；在宏观审慎政策方面，制定考虑货币政策取向，评估颁布政策的溢出与叠加双重效应等；在微观审慎监管方面，制定宏观审慎政策考量微观审慎监管环境，积极采纳微观监管部门意见建议，评估政策的溢出效应和叠加效应，进一步制定宏观审慎管理要求等；在配合实体经济政策方面上，聚焦提升金融服务实体经济能力，发挥宏观审慎政策结构性靶向调控的作用。

（二）补齐金融风险防范化解制度短板

　一是设立金融稳定保障基金，进一步织牢金融安全网。２０２２　年央行会同有关部门牵头起草《金融稳定法》并向社会公开征求意见，《金融稳定法》拟立法加快推动建立金融稳定保障基金。金融稳定保障基金资金来自金融机构、金融基础设施等市场主体，将与存款保险基金和相关行业保障基金双层运行、协同配合，共同维护金融稳定与安全。金融稳定保障基金设立具有重要意义，由于经济金融领域面临风险依然较大，而我国现有的风险处置手段有限，行业保障基金不足以应对重大金融风险，地方政府也缺乏足够处置基金，最后都需要央行充当“最后贷款人”角色，这容易诱发金融道德风险。对此，金融稳定保障基金将形成全方位、立体式的风险保障网络，通过市场化、法治化的方式化解风险隐患，在行业救助与央行履行最后贷款人职责之间构筑一道新风险防线；同时加强风险预警、防控机制和能力建设；有利于充实化解风险的资源以及防范因化解风险而产生新风险。

　二是金融稳定改革需多部门有效协调，将持续强化系统重要性金融机构监管。未来将加强金融机构自救的主体责任，强化内部纾困机制——基于已有的系统重要性金融机构监管规则体系，强化系统重要性金融机构监管，增强金融体系关键节点稳健性，加强对系统重要性银行监测分析和风险评估，推动其持续满足附加资本和杠杆率要求；并要求其定期制定恢复与处置计划，使其提前规划重大风险情况下的应对和处置措施，进一步健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，补齐制度短板。

（三）持续化解非金融企业、居民与地方政府债务风险

金融稳定的维护最终还需要落实到实体经济部门的债务风险化解。

第一，防范化解非金融企业部门债务风险应重点关注地方国有企业债务风险与企业盈利能力衰减问题。过去十多年中民营企业整体呈现去杠杆趋势，国有企业成为推动非金融企业部门杠杆率上升的主体。分税制改革后地方政府为缓解财政压力以企业债务形式变相开展债务融资，地方政府和企业二者的债务边界相互杂糅，再叠加金融资源的扭曲配置，国有企业杠杆高企导致债务不断累积，产能过剩加剧。此外，非金融企业盈利能力的减弱将推动其更多依赖债务融资，进一步推升债务风险。展望未来，为了化解、处置目前积累的地方国有企业债务问题，一方面将力争打破国有企业产业债刚性兑付，提高企业违约处置的法治化市场化水平，强化对国有企业管理层合理问责与追责，加强投资者教育；另一方面将继续把握好打破刚性兑付与防范区域性系统性风险之间的平衡。

 第二，企业部门中，防范化解房地产相关风险应注重长效机制与短期稳定市场的平衡。在２０１８年国家制定“房住不炒”政策的基础上，２０２１　年又下发“三道红线”来制约地产企业，“两个集中”来制约银行。这种长效调控机制在长期有助于系统性金融风险降低，但短期看可能会带来以下金融风险：部分杠杆率高、负债重、三四线城市项目占比高的房地产企业偿债压力加大，并将压力传导给相应的金融机构；地方政府土地出让金收入下降，加剧地方政府的财政困难。展望未来，为了促进房地产相关风险的化解，在短期将稳定市场作为目标，适当放松过严的限购措施，金融政策在首付比例、标准认定、贷款利率上给予进一步调整；但是在长期，房地产政策将坚定“房住不炒”本质定位，采取租购并举、开征房地产税以及增加土地供给等手段，金融政策支持也将围绕居住需求展开，从深层改善房地产市场供需结构；地方政府也应逐步降低对土地财政的依赖。

第三，居民部门杠杆率快速上升值得警惕，防范化解房地产风险为关键。２００８—２０２１　年居民部门杠杆率由１７．９％上升至６２．２％，其杠杆率的快速上升值得警惕。而居民高杠杆率问题与房地产相关风险紧密相连，房地产债务风险爆发一方面会导致居民部门贷款违约，另一方面其遭受投资损失进而偿债能力下降，银行资产负债表随之恶化。因此防范化解房地产相关风险对于防控居民部门债务风险极其重要。

第四，治理地方政府债务风险应重点落脚在化解处置地方政府隐性债务问题。２０１７　年以来地方政府隐性债务问题逐渐引起中央高度重视，中央出台了多项关于隐性债务风险及化解问题的政策文件。但疫情以来由于实体经济增速放缓和地方政府刚性支出持续增加，加上房地产调控思路的转变，隐性债务再次呈现风险上升趋势。一旦地方政府债务风险被外生冲击引诱爆发，有可能催生系统性金融风险爆发。化解地方政府债务风险，从长期看，需逐步调整中央与地方财权、事权配置现状，推动财税体制改革；从短期看，地方政府难以短期退出地方经济逆周期调节，目前应落脚在化解地方政府隐性债务上，包括：持续严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，明确打消财政兜底幻觉；完善地方政府债务发行制度，健全债务评级机制；扩大投资主体类型，活跃二级交易市场，提高流动性；多种方式有序化解存量不良资产。

第五，注意人口老龄化趋势以及“双碳”目标带来的特定领域的经济转型风险，尤其是高碳行业在新规则下的财务损失对金融机构的影响。

第六，警惕外部冲击风险持续。美国、欧盟等多数国家在贸易、科技和金融等领域持续打压中国企业，我国经济运行受到的外部冲击风险持续加剧。贸易领域，前期贸易摩擦对中国出口型小微企业的负面影响依然没有完全恢复。金融领域，美国金融霸权对部分中国企业的正常国际化经营和跨国贸易形成实质性威胁。商业银行应对相关产业行业保持关注，防范外部冲击带来的系统性风险。

（四）持续化解中小金融机构业务风险

　近年来中小金融机构改革风险化解工作取得积极进展，总体风险可防可控，但依然存在实际风险高于账面水平、存量风险处置难、区域风险相对集中等问题。而相对于大型金融机构，中小金融机构业务风险更高的原因主要在于：一是中小金融机构体量较小，抗风险能力弱，由此面临资本金与拨备不足问题；二是利率市场化下受到冲击更大，业务开展方式更激进，促使相关金融风险逐渐积聚。而一旦有外生冲击，中小金融机构无法覆盖同业存单的高成本，其可能会面临资金链断裂的风险，并由于金融体系关联加剧金融风险的传递。未来，为防范化解中小金融机构风险，将持续深化金融供给侧结构性改革；要健全地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，继续做好重点区域高风险机构处置工作；推动中小银行多渠道补充资本金以及资本工具创新发展，用好地方政府发行专项债补充中小银行资本政策；压实金融机构风险处置主体责任，严防道德风险；支持市场化兼并重组；进一步建设好商业银行高管人才库。

三、对商业银行构建系统性风险管控体系的建议

（一）积极应对新时期宏观审慎监管，强化资本管理与全面风险管理

　在最新宏观审慎管理框架下，商业银行应切实转变传统风险管理思维和模式，主动管理风险和适应新监管要求，不断强化公司治理和风险管理，实现高质量发展。

　一是积极应对系统重要性银行的更高要求，进一步强化资本管理。２０２１　年１０　月，《系统重要性银行附加监管规定（试行）》明确了附加监管指标要求、恢复与处置计划要求、审慎监管要求，同时首批１９　家国内系统重要性银行名单公布。对于各家商业银行，入选系统重要性银行，一方面有利于提升声誉和形象，另一方面需要满足更严格的资本、杠杆率、公司治理、信息报告与披露等监管要求，因此需要重新审视业务扩张的成本与收益，建立更为完善的资本约束机制，提高资本内生积累能力。而目前部分股份制银行面临的困境有：业务转型偏慢，资本内源补充承压；资产质量尽管有所改善，但对于资本效率的消耗相对较高；外源资本补充也面临压力。这部分银行应注重加快轻型化转型，提升“商投行”一体化，加快交易银行建设，做强财富管理业务；优化资产配置，强化ＲＡＲＯＣ　与ＥＶＡ　的绩效考核作用，提升风险资本占用效率；进一步强化风险管理，优化资产质量；做好资本规划，积极探索资本创新工具，探索可转债、永续债的可能性，建立多层次资本补充机制；强化市值管理，提升投资者预期。

　二是积极应对系统性风险监测评估，加强全面风险管理。２０１７　年后中国人民银行依据公司治理、资产管理、资本管理、流动性风险、市场风险等多方面因素评估，按季对全国４０００　多家金融机构开展央行金融机构评级（结果不公布），从而摸清风险底数，精准识别高风险机构。鉴于中国人民银行会在核定存款保险差别费率、发放普惠小微信用贷款、审批再贷款授信额度等工作中，充分运用央行评级结果，各商业银行为争取到更大的政策空间，应努力提升自身评级，加强自身全面风险管理；针对信用风险，优化资产配置，强化行业分析，加强贷前风险管理，做好贷后管理，加强风险预警，加快对存量不良资产清收处置；针对市场风险，加强交易投资业务限额和金融机构客户准入管理，强化全球金融市场检测；针对流动性风险，优化资产负债结构，稳定核心存款来源，强化主动负债工具，增加优质流动性资产，建立应急预案。

　三是积极应对宏观审慎评估（ＭＰＡ）。２０２０　年以来，中国人民银行进一步完善ＭＰＡ，提高了小微、民营企业融资和制造业融资的考核权重，引导金融机构加大对国民经济重点领域和薄弱环节的支持。各银行应在ＭＰＡ　引导下持续促进信贷结构优化；实现精细管理，构建更科学的定价体系；积极转型创新，建立差异化发展模式，强化三区重点战略的实施，破除原先对粗放式发展、规模扩张的路径依赖，转而依靠内涵式、集约式发展重塑价值，尤其应在资产配置上持续响应国家战略，大力支持高端制造业、科技创新、绿色转型发展以及普惠小微、乡村振兴领域，削弱对房地产与政信类业务的依赖。

（二）高度重视重点领域风险防范，优化资产配置

上述实体部门中，房地产与地方政府债务风险对于商业银行影响最大，商业银行对公房地产贷款、个人按揭贷款以及租赁商务类贷款方面的资产质量将面临挑战，尤其是对公房地产贷款违约风险可能进一步升高，而租赁商务贷款未来将面临转型下的资产荒风险；此外金融投资类风险加剧。在此背景下提出以下优化建议：

在房地产领域，在“房住不炒”根本原则下，商业银行应顺应房地产行业发展趋势和政策导向，适度支持房地产领域合理融资需求。一是积极推进房地产并购业务，聚焦房地产并购重点市场主体，精选优质项目，推动房地产并购融资业务加快落地。二是加大对保障性租赁住房和城市更新项目的营销，主动加强与保租房和城市更新重点建设主体的对接。三是持续聚焦中心城市和战略客户，压退杠杆率高、负债沉重、三四线城市项目占比高的房地产企业；优选优质项目，寻求新的业务增长点。

在地方政府融资平台领域，银行业的风险主要有信用风险与银行转型风险，但对于商业银行来说应更加关注转型风险。展望未来，地方政府债务空间逐步缩窄，商业银行需寻求新的资产配置方向。商业银行应秉承商业化原则，根据项目和客户经营性现金流对自身债务的覆盖程度优选业务；此外从短中期来看，由于各地区城镇化率步伐不一致，在城镇化建设初期以及城镇化２．０　版本都市圈化的发达地区目前仍具有较高投资价值，商业银行应从区域分化中寻求优质配置机会，优化资产配置；应维护与地方政府良好的合作关系，加大对绿色经济、住房租赁、乡村振兴、新型城镇化及地区优质产业、优势领域的信贷支持。

（三）重视高碳行业转型，健全气候风险管理架构

　近年来，绿色信贷和绿色债券虽然整体增速较好，但整体规模占比依然较低。从数据看，２０２１年末我国本外币绿色信贷余额仅占本外币贷款余额８．０１％，未来棕色资产、灰色资产等非绿色资产的压降和转型面临较大压力。此外，高碳行业中的发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空以及公路交通未来可能被全面纳入碳交易市场；其他行业如建筑等也都具有较高的碳排放量。目前国外的碳税贸易政策，国内的碳排放总量和碳排强度双控政策，都可能引发高碳企业资产重估和财务损失风险，进而导致未来商业银行投资出现相应的资产质量恶化、股权估值大幅下降风险。

　基于此，根据目前中国人民银行已完成的第一阶段气候风险压力测试情况分析，商业银行应着重注意火电、钢铁和水泥行业带来的转型压力。各银行应进一步健全气候风险管理架构，可将气候风险纳入公司战略和偏好管理：一是进一步丰富气候环境风险压力测试实践，构建自身的气候压力测试体系，前瞻性指导投融资结构调整和风险防控，不断提高商业银行气候环境风险的管理能力。二是通过加强对环境与气候风险的识别、分析、缓释、控制与报告，将气候环境风险偏好纳入商业银行公司治理和社会责任管理。在董事会层面，建立可持续业务的风险管理原则，将气候环境风险偏好纳入治理决策，搭建多层次气候环境与社会风险管理框架。近期欧洲央行与欧盟成员国国家主管部门共同起草了《气候环境风险指南》，对欧洲银行体系应对气候环境风险提出更高要求。我国商业银行可借鉴欧盟的做法，将气候环境风险管理纳入银行日常公司治理和社会责任管理决策，明确风险管理部门和业务部门职责分工，逐步建立气候环境风险管理相关的制度和流程。三是完善绿色产业和棕色产业的相关信贷政策。绿色产业有：风力发电行业、光伏发电行业、水电行业、生物质能发电行业、节能环保行业、水环境污染防治行业、绿色建筑行业、储能行业、新能源汽车行业等；棕色产业有：煤炭行业、火电行业、钢铁行业、有色金属冶炼及压延（不含电解铝）行业、电解铝行业、石油化工行业、造纸行业、水泥行业等。四是将包括气候风险在内的可持续风险管理嵌入贷前贷中贷后的授信审批流程中。贷前，对拟投融资企业开展气候环境风险压力测试，评估碳密集型企业和气候敏感型企业承受行业变迁、碳价格、技术变革、非化石能源替代以及调整商业模式适应低碳经济的能力，严格按照制定的白名单进行准入；贷中，严格审查是否符合贷款条件；贷后，密切关注客户经营状况，加强动态分析，并在资产风险分类、准备计提、损失核销等方面及时做出调整。同时跟踪碳密集型企业转型效果，定期（每年）评估企业未来转型潜力且与压力测试结果紧密结合，更新名单，为企业提供“一户一策”的针对性转型金融服务。

（四）提升研发能力，强化培育专业人才

　商业银行应当树立“研究创造价值”理念，把研发能力作为银行的核心竞争力与品牌价值组成来打磨，令研究工作发挥出长期战略规划、高级智库与决策支持等重要职能，紧密对接业务发展需求，切实通过提升研发能力来提高应对系统性风险的能力，提升系统性风险的预判和识别能力，加强对宏观经济走势和金融市场形势分析。同时，开发和完善风险管理的技术手段和管理工具；培育风险管理文化，建设系统性风险管理专业团队。

（五）强化集团化授信管控，避免母子公司风险传递

　风险一旦发生，往往具有很强的连锁反应。目前我国的系统重要性银行均有自己的子公司和村镇银行。在外部宏观环境不乐观、内部经济亟需提振、叠加疫情影响的当下，子公司容易经营不善出现各类风险，进而传导至母公司。商业银行作为大股东，需要发挥积极的股东作用，应强化集团化的授信管控，确保附属公司的风险控制在一定阈值内，同时做好风险隔离，避免风险出现大面积传递现象。